农村集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

2014-07-03 13:08 《天津律师》 张景树 次阅读

天津天祥律师事务所  张景树


  发布于2012年11月的《2012中国社会蓝皮书》表明,中国城镇化人口已经超过50%,中国城镇人口首次超过农业人口。中国正以每天消失100个村子的速度快步进入城镇化。而城市化的深入将是继工业化、市场化之后,推动中国经济社会发展的巨大引擎。

  随着城镇化进程的不断推进,农村集体土地被大量征用,房屋拆迁数量激增,由此产生的拆迁补偿问题,是我国城镇化进程中产生的矛盾纠纷的集中体现,其法律关系复杂,且此类案件审理难度较大。征用土地和房屋拆迁安置补偿案件中,如何依法保护房屋被拆迁人、土地被征用人的合法权益,监督和支持行政机关依法行政,维护社会稳定是司法实践中的一大难题。目前,对于城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范,尽管还不完善,但毕竟有一个规范性法规。但农村集体土地上房屋征用拆迁还没有国家层面上的法律规范,使得许多地方农民的合法权益受到严重侵犯而维权较为困难,往往激化社会矛盾,形成不安定因素。所以对于集体土地上房屋拆迁法律问题进行研究探讨,是非常迫切的。

  一、集体土地上房屋拆迁中存在的主要问题

  1、法定补偿标准缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性大且存在不合理性

  我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费、安置补助费进行了规定并有具体的计算标准,但对因土地征用而引起农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准。现实中,一般是由政府参照《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿。由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异,所以,对于农村集体土地上房屋拆迁,《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性,各地政府制定的补偿标准随意性很大,且补偿标准不统一,有的存在不合理性,因此不可避免地产生各种矛盾纠纷。一些地区政府为了引进投资,制定较低的补偿标准,以牺牲农民的利益换取所谓的投资环境,使农民的利益得不到应有保护。法定补偿标准的缺失导致此类矛盾纠纷尖锐,处理难度加大。

  2、对拆迁中农民的私有财产权不能有效保护

  农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权,农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但由于征用农村集体土地有关补偿法律关系缺乏相应的法律予以明确界定和规范,地方政府与村组签订的《土地征用协议书》却将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈,其违法性显而易见。从法理而论,房屋作为农民的私有财产,农民是房屋所有权的主体,只能由农民自己进行处分,所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。

  同时,房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系,应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成补偿协议。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中,房屋所有权主体也即被拆迁人不直接参与协商,对被拆迁人的房屋进行价格评估亦不通知被拆迁人到场,而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估,有关拆迁补偿和安置通常是由开发商一方说了算,协议中的一些规定属于霸王条款,加之一些地方政府为了“优化”当地投资环境,加大了行政权力的介入,一般不征求被拆迁人是否同意,剥夺了被拆迁人在整个拆迁过程中表达意愿、维护权益的机会,严重侵害了被拆迁人的权益。实际上,一揽子包括在土地征用费中的房屋拆迁安置补偿费就是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价,而他们对此却没有表达意愿的机会,这显然违反了民法上的意思自治原则,更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义上的平等主体关系。

  3、房屋所有人和第三人合法权益得不到保障

  集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样,涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费、过渡期内的临时安置费,拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋涉及的补偿费问题及因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题,对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置问题,拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等,其中既涉及房屋所有权人的权益,同时又涉及房屋所有权人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范,相当一部分地区对上述问题比较忽视,在实际拆迁时,只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿,并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利,严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。对任何私人房屋的拆迁都必须给予合理的补偿,这是国际通行的一条基本准则。国家发展必然要征用土地,城市化建设必须进行拆迁,拆迁就需要补偿。同时,不管是对城市居民还是对农民,拆迁补偿均应该是公平合理的。如果能够给予公平合理的补偿,国家经济建设、城市发展便不会造成更大的社会矛盾和利益冲突,这是迫切需要解决的重要问题。

  4、剥夺了农民作为被拆迁人时的诉权

  由于我国《土地管理法》没有将农民的房屋从土地征用中分离出来,而是将其包含在“地上附着物”中,所以在具体操作时,征地单位通常是将土地补偿费及“地上附着物”补偿费按照补偿方案一揽子支付给政府或村组,关于补偿方案又是政府或村组与征地单位协商。根据《土地管理法》规定,补偿方案要经有关政府批准,对补偿方案有异议或不能达成协议的,由政府部门处理。从法理而言,当一个私权利受到另一个私权利侵犯时,当事人一方或双方可以采取到法院提起民事诉讼等方式去解决,而当私权利受到公权侵犯时,只有一个办法,就是提请行政复议和提起行政诉讼,告的必须是具体行政行为,因为在我国当事人不能起诉政府的抽象行政行为,同时,依据我国《行政诉讼法》的有关规定,被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议,对行政裁决又不服,可以向人民法院提起行政诉讼。由于农民个体作为被拆迁人时不是土地征用的一方当事人,所以就不能行使这种诉权,农民只能被迫接受政府裁决的方案。

  二、关于集体土地上房屋拆迁立法的一些思考与建议

  1、建立和完善关于集体土地上房屋拆迁的法律、法规

  由于至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋拆迁安置补偿的国家级“大法”,导致实践中无法可依,或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题,或违法强制拆迁后将矛盾上交,其结果是引发了大量的矛盾和纠纷,甚至恶性事件发生。所以应该立即启动关于我国集体土地上房屋拆迁的立法工程。目前,集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆迁,其中更多的是征用土地时引起的房屋拆迁。在土地征用中,我国《土地管理法》第四十七条规定了关于征用耕地的补偿问题,但作为农民私有财产的地上房屋仅被包含在“地上附着物”之中,且没有对农民房屋等私有财产的补偿标准作出具体规定。在现实处理中,主要参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件处分在征用过程中涉及的农民私产。如果说对于征用土地涉及的集体土地上农民房屋拆迁补偿还有《土地管理法》中的“附着物”将其提到的话,那么城中村改造和其它建设所涉及农民房屋的拆迁更是成了无人顾及的“孤儿”。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是关于国有土地上的城市房屋拆迁补偿之规定,而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定,现实中一直是参照城市房屋拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异,房屋建造成本也不同,再加上城乡居民生活条件的差异,所以说参照城市房屋拆迁补偿是不妥当的,也是不合理的,致使农村集体土地房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此,为加快城乡各项建设的发展,规范征用土地补偿行为,保护当事人合法权益,尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法十分必要。

  2、明确公权干预之法律限制、保护集体土地上私有房屋财产权

  在法治社会,公权限制干预私权必须依法进行。在集体土地上的房屋拆迁中,由于法律缺位,导致行政权力在干预私权中缺乏法律制约和有效的监督制约,各级政府集规则制定者、参与者与处罚机关等多种身份于一身,农民作为被拆迁人时应有的民事权利被限制,甚至被剥夺,所以,必须从立法上对拆迁行为加以规制。房屋拆迁可以分为两种:一种是基于公共利益的需要通过土地征用而进行的房屋拆迁,一种是基于商业开发目的实施的拆迁行为。土地征用是国家为了公共利益的需要,对集体所有的土地收归国有的过程。从土地征用理论而言,土地所有权是物权的一种,是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。土地所有权的行使具有排他性、绝对性和社会性的特点。这个社会性特点就是指土地所有者在行使自己的权利时要受到国家的限制,即国家为了公共利益的需要可以对土地所有者所有的土地实施强制购买,其方式是给予被购买者以合理补偿。所以,对于基于公益征用土地,国家应当进一步完善征用土地的法律并严格按照法定程序进行。对于第二种基于商业开发目的而实施的征地拆迁,实质上是一种平等主体间的民事法律行为,国家行政权力不应介入过多。因为基于商业目的,房屋拆迁中涉及两种法律关系,即行政管理法律关系和民事法律关系。在行政管理法律关系中,我国应当从立法上规范行政执法行为,对涉及房屋拆迁的行政管理行为作出明确界定,以防止公权干预过大损害私权。在民事法律关系中,开发商作为拆迁人,和被拆迁人之间应当是平等的民事主体之间的关系,对于房屋拆迁补偿的金额、时间、支付方式、安置方式等相关事项,应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。同时,法律必须明确限制政府行为,政府在这种民事法律关系中的职责就是作好土地利用的发展规划、作好土地利用的管理者并处于中立地位,而不能成为民事主体介入其间。如果政府为了开发商的商业目的,动用国家征用土地的公权力,就等于是开发商借政府之手对被拆迁人私人之房屋进行强制购买,这不仅违背了土地征用必须基于公益的基本原则,而且也滥用了国家赋予政府的征用权。征用权的滥用迫使私人在拆迁问题上失去了选择权,并使政府的权力和开发商的利益结合起来,使被拆迁人在这两个强大势力面前成为了弱势群体,只能陷入任人宰割的窘境。这也正是当前拆迁矛盾激化,政府成为矛盾焦点的根本原因。

  3、完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序

  在集体土地上房屋拆迁立法中,首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。在前述中,笔者认为,对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商业开发目的的土地征用,那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序也就不同。对于商业开发目的而实施的征用集体土地引发的农民房屋拆迁行为,适用相关民事法律规范进行调整,上述已经谈到,在此不再赘述。对于出于公共利益需要而实施的集体土地上的房屋拆迁属于国家对集体土地的强制购买,性质上是公权对私权的干预限制,所以政府的行为必须受到严格的法律限制,包括行使权力的范围和方式。同时,政府负有公平合理补偿被拆迁农民财产损失的职责和义务;农民有要求政府给予公平合理补偿的权利。补偿标准和金额的确定应遵循合理补偿的基本原则。从各国的土地征用补偿法律规定来看,基本有两种补偿确定方法,一种是以西方国家为主的市场价确定方法,一种是以我国大陆为主的根据规定标准来确定地价补偿方法。无论哪种方法都必须以合理补偿为基本原则。“合理”标准应该是地价既要体现土地所有权的价格,同时,还应体现与土地所有权相关的权利如土地上的房屋所有权等方面的损失补偿,使被征用方既不能获取暴利,也不致遭受损失,以达到土地所有权人基本满意。第二,细化补偿项目,制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确,相应地有具体计算标准。同理,对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准,在此基础上,由各地按照规定的计算方法确定具体补偿金额。通过制定法定的拆迁补偿计算标准,既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用,损害农民利益,也能防止被拆迁方漫天要价、谎报和扩大面积,非法获利。第三,规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序,如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》规定严格的拆迁程序,包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。第四,赋予农民作为被拆迁人时的诉讼主体资格,使农民能够通过诉讼获得司法救济。第五,明确因拆迁行为损害第三人利益时,第三人获得司法救济的程序。

  三、审判中的难点及解决方法

  (一)行政审判

  目前集体土地上的房屋拆迁纠纷,在本市以行政纠纷居多。人民法院在审理集体土地上房屋拆迁案件中遇到的难点问题突出表现在司法局限性方面。因为法院在审查被诉的具体行政行为是否合法时,所诉的房屋拆迁补偿、安置方案一般已经经过了有关政府部门的裁决,人民法院只能对行政裁决进行合法性审查,最后只能做出维持或撤销的判决而不能进行司法变更,同时行政诉讼又不适用调解原则,所以法院的判决结果通常无法使当事人诉讼的根本问题得到彻底解决,有时还因行政裁决案件引起拆迁许可、城市规划、拆迁补偿安置合同等行政、民事多方面的连环诉讼。笔者赞同对于此类纠纷应当赋予法院司法变更权的观点,建议确立合法性与合理性审查相结合的原则,以合理性原则审查判断行政机关在房屋拆迁安置行为中行使自由裁量权是否客观、适度,用合理性审查判断、支持、补充合法性审查原则。另外,笔者认为,对此类纠纷应允许进行调解。实践中,审判人员也经常通过说服调解,使双方当事人达成和解后,由一方当事人撤诉结案,取得较好的效果。因为在农村集体土地上房屋拆迁安置中,一方面涉及被拆迁人重新安居的重大利益,另一方面是政府谋求社会经济发展的重大措施,公权与私权可能形成较强冲突,在不违背有关法律、法规的前提下以调解方式解决这类纠纷不但能够平衡公权对私权的限制,亦有利于及时、彻底地解决当事人之间利益的根本问题。实现农村房屋拆迁和征用集体土地安置补偿工作的良性循环,更有利于发展、稳定大局,有利于地方经济建设。

  (二)民事审判

  1、集体土地上房屋拆迁补偿纠纷诉讼主体的确定

  在拆迁实践中,由于集体土地上房屋拆迁同土地征用一并进行,所以房屋的拆迁补偿方案也同土地补偿方案同时制定。而补偿方案是由征地方制定,报政府批准,所以因补偿方案引起的纠纷,只能通过行政诉讼解决。笔者认为,这只适用于解决国家基于公共利益的需要而实施的集体土地征用和房屋拆迁,正如前述所分析,对于基于商业开发之目的实施的征地拆迁补偿应直接适用民事法律规范进行调整。同时在国家基于公益目的征地拆迁中,由于在补偿方案确定之后,补偿协议大多由集体经济组织与征地方签订,房屋所有人不参与签订协议,形成房屋所有权人和征地方无拆迁补偿协议。那么发生纠纷时,房屋所有权人能否以自己的名义就补偿方案中的补偿数额、安置方式等问题提起民事诉讼?从协议本身来说,房屋所有权人不是签订协议的一方,不能以自己名义提起诉讼,但从财产所有权法律关系来讲,房屋所有权人应当享有诉权。目前,人民法院对房屋所有人以自己名义起诉主张权利时,往往又以其不是协议一方当事人而不予受理或裁定驳回起诉,导致房屋所有权人的权利得不到及时保护。笔者认为,集体土地上房屋拆迁是一种社会活动,在这个活动中独立享有权利和承担义务的公民、法人是这一法律关系的主体,同时,集体土地上房屋所有人对其所有权的享有是排他的,所以从法理上讲,对房屋的处分,只能由房屋所有权人行使,其他任何单位和个人均无权处分。房屋拆迁实质上是拆迁人将被拆迁人的房屋折价购买,是一种民事行为,应由房屋所有权人和拆迁人协商一致达成协议,集体经济组织与征地单位签订协议的行为,只能认定为一种代理行为,如无房屋所有人授权,其签订的协议应为无效。所以房屋所有权人以自己名义就拆迁补偿协议提起的民事诉讼,人民法院应当受理。

  在当前现实中,拆迁人为了使拆迁顺利进行,往往借助政府权力,将补偿事宜交给政府处理,关于补偿费的支付也由政府代付,一旦发生纠纷,也存在诉讼主体的确定问题,在此情况下,笔者认为应区分不同情况,如果拆迁单位将补偿款已支付给政府,此时政府就应履行代付补偿款的义务,属民事法律关系,被拆迁人可以政府为被告提起诉讼;如果拆迁单位未按拆迁补偿协议将补偿费支付给被拆迁人,也未支付给政府,被拆迁人可以拆迁人为被告提起民事诉讼;如果拆迁协议是政府与被拆迁人签订的,被拆迁人则可以政府为被告,以拆迁人为第三人提起民事诉讼。

  2、对集体土地上房屋拆迁补偿范围的审查认定

  在各地拆迁活动中,目前只有北京、上海等为数不多的地区对集体土地上房屋拆迁补偿范围进行了规定,大多数地区对此并没有规定。房屋拆迁补偿的目的是对被拆迁人因拆迁所造成的财产损失和其他经济损失进行补偿,包括已经造成的损失和将来必然造成的损失,换言之,就是被拆迁所得到的补偿应当能够恢复被拆迁人财产利益于被拆迁以前的状态,以维持其生活的安定。所以,世界许多国家实行市价补偿的原则。我国也可以考虑将此作为认定补偿范围的一个原则,补偿范围不能仅局限于对房屋自身价值的补偿,还应包括房屋的地理位置、用途等方面的价值。在实践中,拆迁单位仅就房屋进行补偿,对其他损失不予考虑的做法,有违公平原则。所以人民法院在审理拆迁补偿案件时,应当区分不同情况下农村村民住宅、乡镇企业厂房及其它用途房屋的补偿范围,给予合理的补偿,如拆迁居住房屋,除对房屋进行补偿外,还应补偿被拆迁人的搬家补助费,过渡期内的临时安置费。被拆迁人向人民法院起诉主张此部分补偿费,人民法院应予支持。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁、乡镇企业厂房的拆迁,被拆迁人向拆迁人主张停产停业损失的,人民法院应予支持。

  3、房屋拆迁纠纷中第三人诉讼权利的保护

  集体土地上房屋拆迁与城市房屋拆迁一样涉及很多法律关系,其中不可避免地要涉及第三人的利益。实践中,通常的理解是拆迁人只对被拆迁人直接进行补偿,第三人要获得补偿,只能向被拆迁人主张。笔者认为,第三人的损失是由于拆迁行为造成的,如此处理对被拆迁人也是不公平的,因为被拆迁人并无过错。在拆迁过程中,引起第三人利益的损失,往往是因拆迁行为导致房屋所有权人与第三人之间协议不能履行而造成的。所以,对于第三人通过诉讼寻求权利救济时,要视不同法律关系确定诉讼主体。以租赁为例,在前述中笔者认为拆迁安置补偿费是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价,也就是拆迁人通过补偿的形式购买了被拆迁人的房屋,成为房屋的所有权人,根据“买卖不破租赁”原则,原租赁协议对新的房屋所有人即拆迁人仍然有效,基于此,承租人(第三人)依据租赁协议将拆迁人作为被告主张自己的权利,是符合法律规定的。拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋,可以理解为,拆迁人以征用行为取得了土地的使用权,在联营中替代了原土地使用权人,成为了联营的一方,可按合同法的有关规定处理。