浅议我国民事公益诉讼制度

2016-01-14 11:47 《天津律师》 天津国鹏律师事务所 李宁 张克 王政佼 次阅读

   前不久,最高人民法院颁布实施了《中华人民共和国民事诉讼法司法解释》(以下简称司法解释),对民事诉讼法第五十五条规定的公益诉讼制度作出了更为细致的规定,为公益诉讼在我国的发展打开一扇新的大门。那么,公益诉讼的含义是什么?当前法律法规是如何规定公益诉讼制度的?我国的公益诉讼制度是否存在不足?又应该采取怎样的措施弥补不足,真正体现公益诉讼制度保护社会公共利益的价值?


       一、公益诉讼的法律界定

       公益诉讼,是指特定的国家机关、社会团体和个人,按照法律法规的相关规定,对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究违法行为人法律责任的诉讼活动。

      公益诉讼的由来最先可以追溯至古罗马时期,但其被普遍注意始于 20 世纪自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期。与国外相比,我国建立保护社会公共利益的公益诉讼机制相对较晚。2012年8月修改的新《民诉法》第五十五条首次对公益诉讼作出规定,“对于污染环境、损害消费者合法权益等侵害社会公共利益的违法行为,法律规定的国家机关和有关组织可以向法院提起诉讼”。新《民诉法》中的这一规定为我国公益诉讼制度的发展开启了一扇大门,为公共利益的司法保护奠定了法律基础。

      2015年2月司法解释颁布施行,其按照立法原意,结合有关审判实践,对公益诉讼制度作出了详细的规定:

      一是细化规定提起公益诉讼的受理条件。即除了符合《民诉法》第五十五条规定,还应当同时符合下列条件:(1)有明确的被告;(2)有具体的诉讼请求;(3)有社会公共利益受到损害的初步证据;(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

      二是明确了公益诉讼案件的管辖法院。司法解释第二百八十五条规定:

      1、公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖,但法律、司法解释另有规定的除外。

      2、因污染海洋环境提起的公益诉讼,由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。

       3、对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的,由最先立案的人民法院管辖,必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。

       三是规定了告知程序。司法解释第二百八十六条规定,人民法院受理公益诉讼案件后,应当在十日内书面告知相关行政主管部门。

   四是对其他有权提起公益诉讼的机关和有关组织参加诉讼作出规定。司法解释第二百八十七条规定,人民法院受理公益诉讼案件后,依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织,可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的,列为共同原告。

      五是协调公益诉讼与私益诉讼的关系。司法解释第二百八十八条规定,人民法院受理公益诉讼案件,不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼。

  六是规定了公益诉讼案件可以和解、调解,但当事人达成和解或者调解协议后,人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。公告期间不得少于三十日。公告期满后,人民法院经审查,和解或者调解协议不违反社会公共利益的,应当出具调解书;和解或者调解协议违反社会公共利益的,不予出具调解书,继续对案件进行审理并依法作出裁判。

  七是对公益诉讼原告申请撤诉作出了限制性规定,即公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的,人民法院不予准许。

  八是对公益诉讼案件裁判效力作出规定。公益诉讼案件的裁判发生法律效力后,其他依法具有原告资格的机关和有关组织就同一侵权行为另行提起公益诉讼的,人民法院裁定不予受理,但法律、司法解释另有规定的除外。

  上述司法解释对公益诉讼程序的细化规定在肯定公益诉讼实体性价值及程序性价值的基础上增强了公益诉讼制度的可操作性,有利于更好地保障公益诉讼当事人的权利,从而最大限度地保护社会公共利益。

  二、我国公益诉讼制度存在的不足

  当前尽管国家从法制层面上鼓励适格主体提起以保护公共利益为主旨的公益诉讼,但是也应该看到我国民诉法及其司法解释对公益诉讼制度的规定仍十分概括,这对于我国不断出现的各种侵害公共利益的案件来说,显然“心有余而力不足”。具体而言,这些不足体现在:

  一是提请公益诉讼的主体不明确。对于公益诉讼主体,新《民诉法》第五十五条仅规定为“法律规定的机关和有关组织”,而最近颁布的司法解释中亦未明确具体的诉讼主体,这不仅会造成提起诉讼的当事人界定模糊,而且还有规避公民和法人参与诉讼之嫌。

  二是受案范围难以确定。受案范围的确定是诉讼的前提,新《民诉法》第五十五条虽明确规定了污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类案件可以提起公益诉讼,但第五十五条具有兜底性质的“等损害社会公共利益的行为”却难以确定其他公益诉讼的受案范围,此次颁布的民诉法司法解释对此亦没有明确做出规定。

  三是诉讼保障机制不健全。尽管司法解释规定了公益诉讼的受理条件、告知程序以及调解、和解的公告程序等来保障当事人的诉讼权益,但是对于适格的当事人滥用公益诉讼的救济、公益诉讼费用的承担、举证责任等问题仍然没有明确,公益诉讼当事人遭遇上述问题时往往处于无法可依的境地。

  三、完善公益诉讼制度任重而道远

  我国公益诉讼制度的建立对于公共利益的保护无疑具有里程碑式的意义,但不可否认的是,当前我国公益诉讼制度的发展仍处于初级阶段,而构建一项完善的法律制度又是一项复杂的系统工程,因此当前我国应在中国特色社会主义法律体系的框架下,在完善上述机制不足的基础上努力构建一个以检察机关为公益诉讼的提请主体,以社会团体提起公益诉讼为补充,以民众诉讼为辅助的科学的公益诉讼制度,使其与我国中国特色社会主义道路、理论体系和制度相适应。具体而言,应从以下几方面着手:

  第一,在公益诉讼提请主体的确定方面,应在民事诉讼法中确立公益诉讼“原告资格的多元化”模式。

  英美法系的国家关于公益诉讼主体大多有两类:检察机关和公民个人。美国1863年《反欺骗政府法》规定:个人或公司在发现有人欺骗政府的钱后有权以政府名义提起诉讼。德国则对公益诉讼主体更为详尽的区分为:民众、社会团体、公益代表人和检察机关。公益诉讼最为著名的法国早在1804年《拿破仑法典》中就有检察官可以为公共利益提起或参与诉讼的相关规定,再后来又确立了公民个人提起的“越权之诉”。纵观其他国家在民事公益诉讼制度中对原告主体资格的具体要求,虽有不同之处,然而从整体上来讲都有将原告主体资格的范围进行不断拓宽的发展趋势。是以,中国的民事公益诉讼制度中对原告资格的相关规定也应要适应世界法治发展的大潮流、大方向。

  今后我国在立法中应首先肯定公民、法人、社会组织均拥有公益诉权;其次应在相关法律法规中明确检察机关作为民事公益诉讼的主要诉讼主体;最后应对拥有起诉资格的“社会团体”的含义做出较为明确具体的界定,最大限度地吸收诸如环保组织、消费者协会、律师协会等社会组织提起旨在维护不特定多数人利益的公益诉讼。

  第二,建议在民诉法及今后的司法解释中采用概括式列举的方式明确公益诉讼的受案范围。

  公益诉讼制度较为成熟的国家大多采用概括式列举的方式,如印度公益诉讼受案范围主要涉及童工权、妇女人权、奴役劳动人权以及环境人权等人权领域。当前我国民诉法仅仅规定污染环境案、侵害众多消费者合法权益案为公益诉讼的受案范围,对于其他涉及公共利益的案件能否提起公益诉讼并未明确,鉴于实践中侵害公共利益行为呈现多样性,建议今后的立法在明确“公共利益”内涵外延的基础上将公益诉讼的受案范围进行适度的扩大,确保公益诉讼制度真正发挥维护社会公共利益的作用。

  第三,建议在今后的立法中逐步建立完善的公益诉讼保障机制。

如对于诉讼费用的承担,可由原告提出缓交申请,如被告败诉,由被告承担且在执行时扣除;如原告败诉或部分败诉,相应的诉讼费应该免交。

  又如对于公益诉讼的调解及调查取证应区别于一般的民事诉讼。因公益诉讼涉及到公众权益,不排除损害人与原告私下达成调解且调解内容损害公共利益。因此,建议在今后立法中对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、撤诉等诉讼行为进行严格限制和审核。针对调查取证,人民法院出于维护公共利益的需要,应根据案件事实主动依职权调查收集,调查范围不限于当事人申请调查的范围。

  再如,对于公益诉讼举证责任的分配,可以采取举证责任倒置。即原告方只要有初步证据能够证明其利益因此受损即可,不必证明被告方具体的侵权行为。相反,被告方则须证明是否存在违法行为以及违法行为与结果之间是否存在因果关系,否则被告方将承担举证不能的不利后果。

  习近平总书记在纪念现行宪法实施30周年讲话中强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。诚然,个人利益和私有财产的平等有效保护是现代法治社会的必要要求,但是涉及全体国民共同福祉,关乎国家可持续发展战略的国家利益和社会公共利益更应该得到保护。相信随着公益诉讼制度的不断完善,我国公民法律意识的不断增强,侵害社会公共利益的事件定能得到有效遏制,法治中国的宏伟蓝图终将实现!