业主自治组织存在的法律问题及相关立法完善

2014-07-11 13:05 《天津律师》 才华 次阅读

天津华盛理律师事务所    才华  


【摘要】

  我国物业小区的自治管理还处于起步阶段,且在实践中出现诸多问题,如何从法律制度上完善业主自治组织的运行,对我国业主自治管理的实践和发展有重要的意义。本文立足于完善我国的业主自治制度,分析目前我国在业主自治管理实践中存在的问题以及产生之原因,提出完善我国业主自治管理制度的立法建议。

【关键词】物业服务  业主自治组织  业主委员会  立法建议


  业主自治是物业管理区域内的全体业主基于建筑物区分所有权,依据法律法规的规定,根据民主的原则建立自治组织、确立自治规范,自我管理本区域内的物业服务活动的一种基层治理模式。但由于我国物业小区的自治管理尚处于起步阶段,导致业主自治管理在实践中出现了许多问题,严重制约着业主自治制度的发展。因此,在法律上进一步规范业主自治组织,对于促进业主自治组织制度的完善,发挥业主自治组织的功能,无疑具有重要意义。

  一、业主自治组织在实践中存在的问题

  (一)业主自治组织职权履行存在障碍

  首先,召开业主大会会议难。根据2007年8月国务院关于修改《物业管理条例》(以下简称《条例》)的决定,业主大会会议可以采用集体讨论的形式,也可以采用书面征求意见的形式;但是,应当有物业服务区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主大会决定筹集和使用专项维修资金,改建、重建建筑物及其附属设施,应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意;制定和修改业主大会议事规则,制定和修改管理规约,选举业主委员会或者更换业主委员会成员以及选聘和解聘物业服务企业,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。从表面上看,上述规定并无不妥,但是对于一个大中型住宅小区而言,要举行这样的会议谈何容易,由于组织者的号召力不足、会议场地限制、业主自主意识薄弱、主动参与性不强等原因,很难将众多业主在预定的时间召集到指定的场所。

  其次,业主大会决议的约束力不强。根据《条例》规定,业主大会的决议应当对物业管理区域内的全体业主具有约束力,然而当部分业主不遵守或不履行业主大会决定时,又由谁来追究责任,该追究什么样的责任,采取哪些法律措施,均不明确。显然,业主大会履行法律规定的职责没有法律的保障。当部分业主素质不高、自觉性较差、自治意识不强而损害全体业主的利益时,业主大会的决议对业主也就丧失了约束力。

  再次,业主委员会行使职权不当。《条例》赋予业主委员会三大权力,即决策权、管理权和监督权。然而在实践中,业主委员会滥用三项权力的情况时有发生。主要表现为业主委员会成员越俎代庖把业主委员会自治管理绝对化,认为自治管理就是自己说了算。由于其不懂专业知识,不知如何在业主与物业服务公司之间起到桥梁作用,过多干预了物业服务公司的具体管理事务,给业主生活带来很多不便。

  (二)对业主委员会的监督机制不健全

  《条例》第六条第六款规定,业主在物业管理活动中,享有“监督业主委员会的工作”的权利。第十二条规定,业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的,受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。可见,法律规定了业主对业主委员会有监督的权力和职责,但《条例》仅仅对业主大会或者业主委员会作出的决定在侵害业主合法权益时业主的撤销权作了规定,而对于业主委员会在其他管理活动和行使职权时侵害业主权利时的监督权的行使、监督机构、监督方式等方面并没有作出明确规定,该规定明显不能满足现实需要。在缺少有效监督机制的情况下,业主委员会极有可能利用手中的职权谋一己私利,而不惜损害业主的合法权益。

  一个住宅小区特别是大型小区,业主往住是几千户,甚至上万户,要组织召开一次业主大会十分困难,显然业主大会难以对业主委员会行使监督权。单个业主由于力量的弱小也不可能对业主委员会进行有效监督,而单个业主要联合大多数业主监督个别业主委员会成员,不仅需要自己投入大量的精力和时间,还需要其他业主的积极参与,如果其他业主并不积极响应,则会使维权活动难以展开。且目前有关物业服务的法律法规对业主监督业主委员会的权利,以及业主委员会不履行职责的处罚规定也不甚明确。在司法实践中,不少法院往往以业主委员会不具诉讼主体资格为由,不支持业主状告业主委员会,这无形中更助长了业主委员会滥用职权的行为。

  (三)业主委员会与居民委员会以及物业服务公司的职责不清

  在社区自治组织管理中,业主委员会、居民委员会与物业服务公司各自扮演了不同且重要的角色。但伴随着我国物业服务法律关系不顺、管理模式的僵化,在社区自治管理中出现了业主委员会与物业服务公司和居民委员会之间角色错位、权利义务不清,职责交叉的现象。

  首先,业主委员会与居民委员会之间的职责不清。由于业主委员会的委员本人,既是物业的“业主”,又是小区的“居民”,因而在业主委员会与居民委员会之间,难免出现职能交叉的情形。有的业主委员会与居民委员会之间的关系过于密切,甚至居民委员会的主任直接兼任业主委员会的主任,导致二者职能混淆。虽然居民委员会与业主委员会都是居民自我管理、自我服务的自治组织,但从职能上看,居民委员会虽主要履行行政职能,属于行政自治,而业主委员会成立目的在于物业小区业主纯粹的自我管理,因而将居民委员会与业主委员会的职能混淆,显然不利于业主自治。

  其次,业主委员会与物业服务公司之间发生错位。随着业主纷纷入住小区,业主委员会的成立与职能发挥往往无法跟进,容易造成业主委员会的缺位,取而代之的是物业服务公司的越位。 业主委员会的缺位使业主对其与物业服务公司的纠纷只能“孤军作战”,严重影响了业主合法权益的维护。根据《物权法》和《条例》的规定,业主与物业服务公司是委托与受托的关系,二者应该基于平等的地位,但物业服务公司的越位导致其在现实中拥有更多的权力,常以管理者自居,而不是以服务者定位,侵犯业主合法权益的现象屡见不鲜。因此,业主、业主委员会与物业服务公司如何厘定彼此之间的关系与职责是完善业主自治的重要问题。

  二、业主自治组织实践中存在问题的原因探析

  (一)业主自治组织尚不成熟

  我国物业小区的业主大会、业主委员会的建设起步较晚,虽然经过几年的发展,但总体来看还是处于初级阶段,同西方发达国家以及港台地区相比还有很大差距,业主自治的各项制度有待完善。自我国业主自治制度产生以来,由全体业主组成的业主大会就是物业管理区域的自治组织,并通过业主大会选举产生业主委员会作为业主大会的执行机构。然而,现实生活中业主自治却困难重重,业主与业主委员会的关系“本末倒置”,业主委员会常常将自己凌驾于业主之上,不但不能维护业主的利益,反而利用业主赋予的权力谋私利。同时,作为小区物业所有权人的业主对业主自治管理尚缺乏全面、正确的认识以及足够的重视和支持,对业主自治表现冷漠,不能积极主动参与,致使业主自治组织以及业主自治管理各项制度建设落后,业主自治组织的基础与核心作用未能得到充分发挥。

  (二)业主自治受到外界的不当干预

  物业管理属于业主自治事项,政府公权力不应过当干预,但在实践中,政府部门以“物业管理是一个新兴行业,市场化程度还很低,市场自律机制还很薄弱,需要政府的有效监管”为由,漠视业主自治权益,利用公权力干涉小区物业管理,甚至协助和参与对业主合法权益的侵害,使业主自治机制不能有效运行。 作为基层群众性自治组织的居委会,依照《城市居民委员会组织法》的规定,应当是城市居民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织, 但在实际中却担负着街道派出机构的功能, 呈现半行政化色彩,居委会往往利用其“行政化了的职权”对业主自治进行不当干预。政府安排居委会甚至是自己直接干预业主大会、业主委员会内部事务的做法,不仅扭曲了业主享有的建筑物区分所有权,也表露出其将业主委员会塑造成类似居委会的组织,进而“把权力留住”的意图。 因而居委会不当干预是导致业主自治组织不能充分发挥职能的重要因素。

  (三)相关业主自治的立法滞后

  2003年国务院出台了《物业管理条例》,随后又出台了一些行政法规和规章,对业主自治问题做了一些规定。但仍存在一些问题:一是立法层次较低。我国现行的关于业主自治管理的规范全部是国务院或各部委以及地方政府制定的行政法规、规章,没有一部是以基本法律出现的,而且没有专门针对业主自治的法律,这导致关于业主自治没有一个完整的法律框架。二是现行物业管理行政法规中关于业主大会选举的规则和程序过于笼统和模糊,一旦政府行政主管部门指导或监督不当,业主享有的选举权将无法得到保护,业主自治也就陷入困境。三是立法的不健全导致业主自治组织在自治管理实践中缺少法律上和制度上的支持和保障,业主自治在实践中步履维艰。可喜的是,2007年3月16日通过的《物权法》在“业主的建筑物区分所有权”一章中,对业主、业主大会及业主委员会的权利作了明确的规定,我国的业主自治制度从此真正在民事基本法中予以确认。但《物权法》中的这些规定还只是一些原则性的规定,若要真正完善业主自治制度的立法,还需要相关具体的法律出台。

  三、完善业主自治组织运行机制的立法建议

  (一)明确业主大会的法律地位

  根据发达国家的经验,加强业主自治组织的法律地位,是实现业主自治、维护业主权益的有效途径,也是完善业主自治管理的重要保障。为了加强业主自治组织在物业管理中的地位和作用,应该允许法律明确业主大会在满足一定条件时可以登记成为社团法人,并赋予业主大会的诉讼主体资格。

  首先,明确业主大会成为社团法人的条件。对达到一定条件的物业服务小区,允许业主大会作为业主团体经过特定程序登记为社团法人。具体条件和程序要符合我国国情,可做如下规定,即符合以下条件的业主团体可以登记成为法人:(1)业主人数大于50人;(2)第一次召开业主大会经专有部分占建筑物总面积3/4以上的业主且占总人数3/4以上的业主同意的;业主大会成立两年后经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意的,业主大会成立三年后经专有部分占建筑物总面积1/2以上的业主且占总人数1/2以上的业主同意的;(3)有独立可支配的财产,使其具备履行民事责任的实际能力;(4)有自己的名称、专职人员和场所,以保证业主大会能正常运作;(5)经过物业服务部门登记备案和民政部门登记。

  其次,明确赋予业主大会具有诉讼主体资格。赋予业主大会诉讼主体资格,既是多数国家或地区的立法选择,也是我国物业管理中维护业主合法权益的现实需要。具体实施上可由业主委员会作为诉讼代表,以业主大会的名义提起诉讼。可将业主大会的诉讼范围界定如下:(1)物业服务企业违反合同约定损害业主共同利益的;(2)业主大会决定依法定或约定解除物业服务合同,物业服务企业拒绝退出的;(3)物业服务合同终止时,物业服务企业拒绝移交物业服务用房、代管的专项维修资金及相关资料的;(4)业主有违反共用部分使用方式等违反业主公约行为的;(5)业主、使用人拖欠专项维修资金或其它应分担的费用的;(6)其它损害全体业主共同利益的情形。

  (二)确立并完善业主代表大会制度

  针对业主大会召开难和效率低下的问题,建议在立法上确立业主代表大会制度,充分发挥业主代表大会在自治管理中的作用。《条例》和建设部《业主大会规程》虽然对业主、业主大会和业主委员会的职权作出了规定,但却并未涉及业主代表大会的地位和职权问题。应该说法律忽视了业主代表大会的作用,不利于业主自治管理制度的完善和管理效率的提高,建议应从以下几方面确立和完善业主代表大会制度。

  第一,关于业主代表大会的组成和性质。可规定物业小区应以单元为单位,每个单元经过多数业主同意推选一名业主代表,被选举出的业主代表是业主代表大会成员,每名业主代表的任期为三年,且业主代表不得在其它业主管理机构兼职。业主代表大会作为业主大会的常设机构,在业主大会闭会期间代行业主大会的职权,同时业主代表大会只有决策权,没有执行权。

  第二,关于业主代表大会的职权。除了法律法规规定和业主大会决定由自己决定的事项,其他的事项由业主代表大会决定。其具体职权应该包括:(1)除了法律法规规定的社区规章制度、选举、财产处分及收益分配等重大事宜应由全体业主组成的业主大会确定之外,其他的事务均可由业主代表大会决定。(2)当出现业主委员会委员徇私舞弊,或业主委员会集体辞职时,业主代表大会可及时处置,直至代行社区管理权。(3)审议业主委员会提交业主大会审议表决的议案,防止全体业主因信息不对称而使审议表决流于形式。(4)定期监督和检查业主委员会的工作。(5)听取业主关于物业小区自治管理的意见和建议,并向业主委员会就其所听取的业主意见进行反馈。

  第三,关于业主代表的罢免。为了能够进一步保障业主的权利,加强对业主代表的监督和约束,避免业主代表滥用业主赋予的权利,危害广大业主的利益,在法律上可规定业主代表只能由选举该业主代表的原业主形成多数意见时,才能罢免该业主代表;同时为了避免业主随意罢免业主代表,在业主启动罢免业主代表的程序时,应允许被提起罢免的业主代表答辩并经过一段时间后罢免方可生效。这样可以避免业主一时冲动而随意罢免业主代表的情形。

  (三)完善对业主委员会的监督机制

  针对我国业主自治制度中有关对业主委员会监督不足的问题,建议建立一个专门机构对其进行约束,即监事委员会。 在监事委员会的组成上,每一位业主都是自然监委,业主可以根据自己的时间选择参与方式,小区业主可以随时参加监委会会议。监委会委员的人数应根据小区的规模而定,具有法律、会计、管理等方面专业知识或工作经验的业主优先入选。根据我国的具体情况,监委会的主要职责应包括:(1)监督业主委员会职责履行情况;(2)列席业主委员会议;(3)提议召开临时业主大会或业主代表大会;(4)征询业主的建议和意见,并及时反馈到业主委员会参照执行;(5)监察物业服务区的财产状况,审查业主大会或业主代表大会关于经营计划和费用预算的决定。此外,《物权法》第七十八条还特别赋予了业主对业主大会和业主委员会决定的撤销权,该条第二款规定,“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的,受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”

  为了防止监事委员会形同虚设,建议聘请司法人员或法律专家、学者、律师进入小区担当法律顾问。同时设立外部监事,由业主以外的政府部门人员担任,如居委会成员等。此外,为了进一步加强对业主委员会的监督,还应该建立业主委员会定期工作报告制度。业主委员会应定期将该期间内的职责履行情况形成书面材料,并由委员会主任签章,置于固定场所,供广大业主或监委会随时查阅监督。

  (四)理顺业主委员会与居民委员会及物业服务企业的关系

根据我国《城市居民委员会组织法》的规定,居民委员会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是居民行使民主政治权利的产物。从居民委员会的任务来看,其承担的主要职能是对一定范围内的公共事务的管理,以及承担一定的政治职能。而业主大会、业主委员会是建立在物权的基础之上,基于物业的使用、维护与管理的目的而组成的,更为强调私人财产权的属性。

  应当承认,现实中业主委员会与居民委员会之间的关系颇为微妙,二者之间存在一定的职能交叉,但是,不能因为居民委员会与业主委员会存在一定的相似之处,就此否认业主委员会存在的必要性,甚至由居民委员会来代行业主委员会的职权。对于物业管理区域内的涉及物的管理、使用和维护的事项,业主大会享有决策权,业主委员会享有执行权。同时,业主大会、业主委员会作为私法上的组织,亦应承担相应的公法上的义务,对于涉及公共事务或政治职能的事项应协助居委会的工作。

  根据《条例》规定,业主委员会与物业服务企业之间是委托合同关系。《物权法》第八十二条也规定,“物业服务企业或者其他管理人根据业主的委托管理建筑区划内的建筑物及其附属设施,并接受业主的监督。”但事实证明,这种委托关系不能最大的保护业主的利益。因此,建议立法上应规定在业主、业主委员会与物业服务企业之间建立信托关系,改变不稳定的委托关系现状。在信托关系中,业主委员会是委托人,物业服务公司是受托人,业主是受益人。在信托关系中,双方建立长期合作关系,但是业主大会有信托关系的随时撤销权。从而业主与物业服务企业之间建立信赖利益关系,促使物业服务企业从长远利益出发,安排相应的管理和服务活动,最大限度维护业主合法权益。

  综上,住宅小区的业主自治管理,是近年来我国住房制度改革的重要成果。多年的实践经验表明:业主自治是一种可行的良好管理模式,实行业主自治将是今后提高我国城市住宅区管理水平和发展房地产经济的必由之路。完善现行业主自治组织方面的相关法律法规,赋予业主自治组织以明确的法律地位,完善业主大会制度,既是我国物业服务实践和良性发展的现实需求,更是我国基层民主创新完善乃至整个民主进程发展的长远需要。

【参考文献】
 阮军勤 《刍议业主委员会与物业管理公司的法律定位》 载《江苏法制报》2006年8月3日
 陈方秀 《我国现代住宅小区物业管理中的业主自治》 载《法学杂志》2006年第5期
 姜朋 《游移与错位——透过业主大会、业主委员会的关系看居委会的法律角色》 载《浙江社会科学》2006年第1期
 严红 《业主委员会监督机制之法律思考》 载《政治与法律》2006年第1期