浅析天津市新建住宅商品房准许交付使用证制度

2014-07-03 13:06 《天津律师》 厉永刚 次阅读

天津观典律师事务所  厉永刚

  近年来,随着房地产市场的不断发展,与房地产相关的法律纠纷也日渐频繁,其中商品房的交付纠纷占了较大比重。商品房的交付涉及房屋风险的转移、物业费和能源费用等的起算时间、房屋保修期的起算时间、开发商是否应承担逾期交房的违约责任等诸多法律问题。那么判断商品房何时达到交付标准,何时允许向购房人交房就显得格外重要。为此,针对与群众最密切相关的住宅商品房,天津市制定了《天津市新建住宅商品房准许使用管理办法》 ,建立了新建住宅商品房准许交付使用证制度。那么该制度具体规定如何,法律性质如何,适用效果如何?本文拟就上述问题进行分析探讨。

  一、天津市准交证制度的发展历程

  天津市于2001年起就住宅商品房开始实施准交证制度 。根据相关规定,开发商在住宅商品房竣工验收合格后有申领准交证的义务;申领准交证的条件包括:有合法的土地使用权,工程竣工验收合格,持有《建设工程规划验收合格证》,相关配套设施和非经营性公建具备使用条件等。

  2002年12月1日,由天津人大制定的《天津市商品房管理条例》开始实施。该《条例》进一步明确,房地产开发企业开发建设的住宅商品房,必须在领取建设行政主管部门核发的住宅商品房准许交付使用证后,方可交付使用。换言之,根据该规定,如果住宅商品房没有取得准交证,那么该住宅商品房便不得交付。《条例》第十一条同时也明确申请领取准交证的条件包括:竣工验收报告、建设工程规划验收合格证和相关基础设施及非经营性公建配套证明。

  与上述《条例》同日,天津市建委又颁布实施了《天津市新建住宅商品房准许交付使用证管理规定》,该规定对申领准交证的条件在上述《条例》的基础上进行了进一步细化的同时,也列明了几项新要求,如开发商的资质证书,地名批准证书等 。

  2006 年4 月26 日,为应对市场上未申领准交证违规入住的现象,天津市建设委员会颁布了《关于进一步加强天津市新建住宅商品房准许交付使用工作的通知》,强化新建住宅商品房准许交付使用工作的管理,就加强新建住宅商品房准许交付使用证的管理制度和审批程序做进一步明确,如建立准入预审制度和公示制度 。

  2009 年3 月1 日,为强化天津市新建住宅商品房交付使用管理工作,明确准许使用证的审批范围、审批程序及处罚权限,切实保护购房群众的合法权益,天津市建设管理委员会又颁布实施了《关于加强我市新建住宅商品房交付使用管理工作的通知》(建房[2009]91 号)。

  2011年1月1日,由天津市城乡建设和交通委员会修订后的《天津市新建住宅商品房准许使用管理办法》颁布实施。新的准交证《管理办法》进一步强调了天津市住宅商品房实施准许使用制度,开发商必须在领取准交证后方可交付房屋。根据该《管理办法》 ,开发商申领准交证需要提交由相关主管部门出具的工程竣工验收合格证明文件;建设工程规划验收合格证;供水(包括自来水、再生水)、供电、供气、供热、排水等配套验收合格证明文件;非经营性公建配套证明。同时该《管理办法》要求相关部门在出具前述证明文件时应当进行现场查验。

  二、我国现行法律、法规对住宅商品房交付的规定

  准交证制度并非全国住宅商品房交付使用的通用制度,在中央层级的法律和行政法规中并未规定准交证制度。现行有效的法律法规对住宅商品房交付所要求的法定条件为工程竣工验收合格。

  在国家法律层面对保护住宅商品房在内建设工程交付使用所作的规定,首先《建筑法》第六十条规定:建筑工程竣工经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。其次《城市房地产管理法》第二十七条规定:房地产开发项目竣工,经验收合格后,方可交付使用。在国务院颁布的行政法规层面,《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定:房地产开发项目竣工,经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。

  综上,法律和行政法规将工程竣工验收合格作为房屋交付的法定条件。当然在实践中,工程竣工验收合格的判断标准有多个,主要为:一是以建设、施工、监理、勘察、设计五方建设主体验收合格为准,二是以通过竣工验收备案为准,三是以通过竣工综合验收为准。具体应遵循哪一标准,本文对此暂不赘述。

  除了竣工验收合格外,法律和行政法规未对其他交付条件作出强制性规定。但是住宅商品房不同于一般的建筑物,住宅商品房为购房人居住所需,关系到购房人基本生活,因此房屋除了竣工验收合格外,往往还需要相关配套基础设施达到交付使用条件,如水、电、燃气、道路等。建设部颁布的《商品房销售管理办法》第七条规定商品现房销售的条件之一为:供水、供电、供热、燃气、通讯等配套基础设施具备交付使用条件,其他配套基础设施和公共设施具备交付使用条件或者已确定施工进度和交付日期。现房是指已经竣工,可以马上交付使用的房屋,现房销售的条件可以作为房屋交付条件的参考。从基本法理与日常生活经验来看,商品房如果不具备基础的生活配套设施,就不能正常使用,也就不能达到合同目的。《管理办法》虽然没有直接地规定商品房交付应具备配套基础设施达到使用条件,但这一规定符合基本法理与善良风俗,有利于合同目的的实现,实践中也基本作为商品房买卖范本合同中的必备条款之一。

  三、准交证制度的法律性质分析

  根据上述国家和天津市地方的规定,目前天津市实行的准交证制度在国家法律和行政法规层面并未有规定。规定准交证制度最高层级的立法为地方性法规,即由天津市人大制定的《天津市商品房管理条例》。那么准交证制度的法律性质到底如何呢?

  (一)准交证制度是一项行政许可

  根据《行政许可法》第二条规定:行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。在理论界,行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,经依法审查,通过颁发许可证或者执照等形式,依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为 。

  结合准交证制度的相关规定,不难判断准交证制度实为一项行政许可制度。首先对于新建住宅商品房做了一般禁止,只有当开发商向相关部门提出申请,经审核达到相关条件后,相关部门才向其核发准交证,新建住宅商品房只有取得准交证后才可以向购房人交付。

  (二)准交证制度合法性分析

  既然准交证是一项行政许可行为,那么准交证制度就应当符合《行政许可法》对行政许可行为所作的规定。《行政许可法》确立了行政许可法定的原则,要求依照法定的权限、范围、条件和程序来设定和实施行政许可。

  在行政许可设定的角度而言,《行政许可法》原则上要求人大通过制定法律来加以设定,在尚未制定法律时,国务院可以通过行政法规设定行政许可 。换言之,原则上行政许可的设定应当由国家中央层级进行同意设立。但是《行政许可法》也规定,在尚未制定法律、行政法规的情况下,地方性法规可以设定行政许可 。

  那么如何理解“尚未制定法律、行政法规”?这涉及地方性法规行政许可设定权的问题。“尚未制定法律、行政法规”在逻辑上有两种解释:一是只要已经制定相关领域的上位法,无论它是否设定某些行政许可事项,地方性法规都不得设定任何行政许可;二是已经制定相关领域的上位法,并且设定某些行政许可事项,地方性法规就不得设定新的行政许可。对此,“尚未制定法律、行政法规”指的是整个领域还是某项具体事项,学界也存在争议。

  但是由最高人民法院颁布的指导案例5号——鲁潍(福建)盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案 ,似乎对“尚未制定法律、行政法规”的释义进行了明确。指导案例5号中裁判要点1的内容是:盐业管理的法律行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可,地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。与此相关的裁判理由表述为:根据《行政许可法》第十五条第一款、第十六条第三款规定,在已经制定法律、行政法规的情况下,地方政府规章只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定,不能设定新的行政许可。法律和《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可,地方政府规章不能设定工业盐准运证制度。综上,隐藏在指导案例5号裁判要点1背后的“司法解释”为:只要在相关领域己经制定了法律、行政法规等上位法,地方性法规、地方政府规章就不得设定任何行政许可,而不需要考虑上位法当中是否存在某些行政许可事项 。

  反观天津市的准交证制度,由天津市人大制定的《天津市商品房管理条例》设定的行政许可,即地方性法规设定。《天津市商品房管理条例》作为天津市地方规范商品房市场的地方性法规,其上位法主要为《城市房地产管理法》。针对商品房交付的条件,《城市房地产管理法》只规定需要经验收合格,并没有要求取得类似准交证之类的行政许可文件 。而对“验收合格”的界定,如前文所述,主要为五方验收合格、验收备案或者是综合验收合格,前述要求也均不涉及行政许可。换言之,在法律和行政法规层面,并未对商品房的交付设定行政许可,那么天津市人大制定地方性法规而设定行政许可不免有“增设行政许可”之嫌,其合法性不免让人质疑。

  (三)准交证的合理性分析

  天津的准交证制度创设于2001年,该制度将商品房准交证作为新建住宅商品房交付的必备条件,并且作为天津市住宅商品房买卖合同范本的必备条款,在合同范本中明确约定开发商向业主交付房屋时需要取得准交证。鉴于准交证的取得不仅需要最基本的竣工验收合格,同时还需要相关基础配套设施、非经营性公建项目的验收合格。因此,如果房屋取得准交证合法规范,不仅可以保证新建住宅质量的合格,而且保障了新建住宅具备满足居民基本生活条件的使用功能,这一定程度上有利于减少交房纠纷,保障购房人的权益。

  但在实践运用过程中,准交证制度的运用并未达到理想的状态。首先由于准交证的核发部门在核发准交证过程中只对审核内容进行形式审查,准交证的取得并不能完全保证房屋质量或者相关配套设施已达到验收合格的条件。在此情况下,准交证制度未达到保障购房人权益的立法目的,购房人若要追究开发商交付过程中的违约行为,须提起行政诉讼救济途径,再行提起民事诉讼,这大大增加了购房人的维权成本。其次,由于准交证的申请除了要提交竣工验收合格的证明材料外,还需要提交由供热、供水、供电、供气、排水等行政主管部门的证明文件,涉及众多的行政部门和行政管理权,这不可避免地提供了滋生腐败的温床,同时也影响了开发商的正常经营活动。

  四、新建住宅商品房交付制度的新构建

  《行政许可法》在明确了可以设定行政许可的六类事项 的同时,又进一步确立了限制性原则,对于前述六类事项如果能够通过以下途径可予以规范的,可以不设立行政许可:(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的 。前述规定事实上揭示了行政管理的实质和政府职能转变的方向,提出了改进管理机制、管理方式和工作方法的具体要求,确立了建立“有限政府”的基本原则。

  如上文所述,准交证曾作为一项制度创新,为规范房地产开发市场,保障购房人的利益,减少交房纠纷发挥了巨大的作用。但是随着《行政许可法》颁布,政府行政管理和政府职能的转变,以及房地产开发市场的发展,准交证这一地方人大创设的行政许可制度不管是在合法性上还是在其合理性上都越来越受到质疑。

  近年来,随着政府审批制度的改革,调整、取消、下发行政审批权限成为了改革发展的趋势。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

  综上笔者认为,随着市场经济发展要求,准交证制度应逐渐退出历史舞台为宜,将商品房买卖交易活动回归到私法调解领域,回归到“契约社会”。在准交证制度取消后,政府相关部门应各司其职,发挥事中事后监管工作,变行政许可为行政指导,做好市场风险预警作用,以此来维护正常的市场秩序。


参考文献:

  1.姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社,高等教育出版社.2007(3):258.  

  2.李文海.地方政府规章设定行政许可的“上位法”限制[J] .政治与法律.2013年第2期.