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事权清单与公私合作 加快推动政府职能转变

发布时间: 2015-03-04   作者:《天津律师》    来源: 《天津律师》

       上海建纬(天津)律师事务所     李  明   付大学


【摘要】政府职能缺位、错位和越位,主要是政府事权不清和政府施政缺少科学路径。为了减少政府对市场的不当干预,应当明确政府行为的边界,即制定政府的“事权清单”。在事权精简的情况下,政府可以通过公私合作等方式提升政府施政效率,降低政府责任。

【关键词】事权清单  公私合作  政府职能转变


  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在第四部分“加快转变政府职能”做专门论述。《决定》公布之后,“转变政府职能”成为时下热门主题之一。政府职能转变就是从以前的全能型政府转变为有所作为、有所不为的政府,处理政府与市场的关系,建立起服务型政府。服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下,在整个社会秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以全心全意为人民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府。本文主要是从明确政府事权和推行公私合作制度的角度,探讨如何加快推动政府职能转变。

  一、明确事权:转变政府职能的根本之道

  市场经济始终是处理政府与市场关系的一种经济,任何市场经济国家都在寻找二者最佳结合点。市场经济又是瞬息万变的经济,政府和市场二者处于不断变化的“双向互动”之中。正如波兰尼(Karl Polanyi)“双向互动”理论所言,“在一切都商品化的市场经济里,经济活动在社会关系中居于决定性地位,形成了经济自由主义的运动;而与此相对应,为了防止市场机制给社会带来的侵害,还存在反向的社会自我保护运动,并因而需要政府对市场经济进行干预。”但是,政府对市场的干预一定有个边界,没有边界的政府就会滑向全能型政府。政府干预的边界就是政府事权的边界。我国政府事权不清,是政府职能无处不在的根本原因。明确事权,要处理好以下两个方面关系:

  1.明确政府与市场之间的边界

  处理好政府和市场的关系,关键在政府。限制政府权力就是界定政府的权力边界。政府的公共职能边界为用于弥补市场失灵的缺陷,其范围主要限定于以下三个方面:第一,通过市场和私人部门办不到的事项,包括国防、外交、司法、社会治安等公共物品和道路、防灾防洪等准公共性物品,因为市场不完全而导致通过市场机制不能有效调高的某些服务项目,维护市场稳定,实现社会分配的起码公平。第二,市场和私人部门不愿意办理的事项,诸如自然环境的保护,回收周期长、风险高的某些高新技术产品,具有经济效益外溢性的某些产业。如城市污水处理、垃圾处理等等事项。第三,通过市场和私人部门办不好的事项,如具有自然垄断性的一些商品和服务等。

  2.明确上下级政府之间的权力划分

  在多层级政府组织的实践中,政府间权力的划分具有不稳定性,且不无争议,由此导致相关法律的缺位或者模糊不清,导致政府该管的事没有管好。以义务教育为例,我国在2000年实现了“基本普及九年义务教育”,但义务教育经费严重不足的现象一直存在。究其原因,在于谁来承担义务教育的财政支出义务缺乏明确的法律规定。根据《义务教育法》第十二条规定,义务教育经费由中央和地方各级政府共同承担,中央政府对经济困难地区进行补助。中央政府负有筹措并分担义务教育经费和对地方进行补助的双重法律责任。然而,《义务教育法实施细则》在设置费用、基建投入上,基本遵循的又是“谁设置、谁负责”、“设置者负责筹资”的原则。由于国务院不设置实施义务教育的学校,实施义务教育的学校主要由区政府、县级政府负责统筹规划建设,因此义务教育经费从“由国务院和地方各级人民政府负责筹措”实质上变为由地方各级政府负责筹措,在农村特别是主要由县级和乡级政府负责筹措。由于乡镇财政不足,很多农村实施义务教育学校的建设经费曾一度主要依靠村民集资和征收教育费附加筹集。这就是事权划分与支出责任界定不清导致的后果。

  二、事权清单:明确政府事权之良方

  目前中央和地方各级政府正在推广的“负面清单”和“权力清单”为制定“事权清单”奠定了良好基础。2013年8月,上海自贸区发布“负面清单”,列明了上海自贸区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施,对“负面清单”之外的领域,将外商投资项目由核准制改为备案制。这些很好的做法,在天津落实“京津冀一体化”和“自贸区建设”国家重大战略过程中值得借鉴和学习。2014年1月,国务院常务会议强调逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进,做到审批清单之外的事项,均由社会主体依法自行决定,从而将“负面清单”从国际贸易领域引入到国内经济管理领域转变。2013年11月,中共十八届三中全会通过的《决定》规定,“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”

  2014年6月,浙江省政府在“浙江政务服务网”公布了42个省级部门的权力清单,总共包括4236项行政权力,同时要求浙江省、市、县三级政府的行政权力清单在2014年10月前公布,实现清单之外再无权力。浙江省由此成为全国首个在网上完整晒出省级部门权力清单的省份。此外,浙江全省“企业项目投资负面清单”、“政府部门专项资金管理清单”也将在政务服务网上公布。2014年8月,吉林省政府发布《关于公布省政府部门行政权力清单的公告》,省政府部门共有行政权力3675项。这些经验做法,值得包括天津在内的各级地方政府借鉴和学习。

  “负面清单”和“权力清单”以推动行政管理模式和政府职能的转变为主旨,有助于厘清政府与市场的关系,与“事权清单”联系紧密。这些不同概念之间只是表明从不同的角度进行分析问题而已。但“事权清单”更多的是从政府提供公共产品和公共服务的角度来界定政府的职能。

  政府“事权清单”的制定应贯彻服务型政府理念,并重点考虑从以下三个方面入手:一是取消部分政府事权,最大限度地减少政府对微观事务的管理职能,逐步退出竞争性领域,取消微观管理事务和市场机制能够自行调节的事项;二是转移部分政府事权,把社会能够自主解决、行业组织能够自律管理和自我服务的事项,逐步转移给符合条件的社会组织、机构等承担;三是强化部分政府事权,突出政府在国家安全、军事外交、公共服务、市场监管、社会管理以及环境保护等方面的职责,真正让财政回归公共本质,让财政法体现公共财产法的本质属性。

  三、公私合作:政府职能转变之路径

  在事权精简情况下,如何提高政府的公共服务品质,是一个值得探讨的复杂问题。由于篇幅所限,笔者仅从“公私合作(Public-Private Partnership ,简称“PPP”)”一个点来提供一些粗浅建议。

公私合作制(PPP)是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务,彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。PPP通过“契约约束机制”明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在法国,75%人口的供水是通过PPP合同实现的,Lyonnaise des Eaux(里昂水务)和Veolia Environment(威望迪公司)两家PPP模式的经营者控制着全国62. 5%的供水、36%的污水处理、75%的市中心供热、60%的垃圾处理、55%的电缆运营以及36%的垃圾收集。美国的公共服务企业普遍由私人承包经营,或资金由政府提供,或政府授予特许权但不直接插手其组织和运营,如城市和州政府的环境卫生、供水、废水处理、公共急救、医院、公园和其他公共场所管理、公路管理等,美国有些地方政府甚至将消防、监狱等市政机构也委托给私人经营管理。

  我国的公私合作虽然很多地方和领域都早已开始实行,如特许经济制度、政府购买公共服务制度等等,但跟发达国家相比还处于起步阶段,仍有很大的推广和普及前景。例如,天津市相关政府机构为了预防法律风险、提升依法行政意识,应当向律师事务所购买法律服务;为了提升公共养老服务范围和质量,应向企业购买养老服务;为了提升建设工程质量,可以向社会中介机构购买相应的监管服务等等。这样,一方面弥补了政府人力和技术上的不足;另一方面也分担了政府的责任,即政府承担责任后,可以向具体提供服务的企业进行追偿;最后,能够预防一些政府机关“懒政”现象的出现。



参考文献:

1、刘熙瑞 《服务型政府----经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》 《中国行政管理》2002年第7期 第5页

2、[英]波兰尼 《人转型:我们时代的政治与经济起源》 冯刚 刘阳译 浙江人民出版社2007年版 第136.114.164页

3、孙霄兵 夏娟《建立新的义务教育经费分担体制》 《求是》 2005年第10期 第48页

4、陈婉玲 《公私合作制的源流、价值与政府责任》 载《上海财经大学学报》2014年第5期 第75-76页